¿Qué hacer con un presidente o presidenta durante una crisis profunda? ¿Revocar su mandato? La historia reciente de América Latina da algunas buenas lecciones, sugiere esta columna.
POR CHRISTOPHER MARTINEZ
(Columna de opinión)
El ex Presidente Sebastián Piñera sufrió tres intentos de destitución durante su segundo mandato. Primero, se le pidió la renuncia tras las movilizaciones que siguieron al estallido social de octubre de 2019. Un mes después, se presentó una acusación constitucional que lo tuvo como blanco (la primera desde 1956), pero que fracasó en su primer trámite en la Cámara Baja. Finalmente, como consecuencia del conflicto de interés revelado por los Pandora Papers, Piñera fue objeto de una nueva acusación constitucional, la cual fue aprobada en la Cámara en noviembre de 2021, un hecho inédito en la historia de Chile, y luego fue rechazada en el Senado.
¿Qué hacer con un presidente o presidenta que se ha vuelto indeseable? ¿Forzar su salida es una manera de resolver la crisis? En esta columna intentaré contestar estas preguntas. Revisaré tres mecanismos a través de los cuales se puede terminar prematuramente con la presidencia. Buena parte de los argumentos que presento son parte de un libro que acabo de publicar: Presidencialismo: Reflexiones para el Debate Constitucional en Chile (2022).
Crisis presidenciales como la que sufrió Piñera no son excepcionales en América Latina. Desde 1979 hasta 2020, se han registrado 22 casos de presidencias “fallidas” (ver tabla 1). Esto es, presidentes que son obligados a dejar el poder de manera prematura (renuncia forzada, juicio político, declaración de incapacidad, entre otras), pero sin que esto resulte en un quiebre de la democracia.
Tabla 1
Presidencias en América Latina por países (1979-2020)
| País | ”Sobrevivieron» | Juicio Político a | Renuncia | Casos Especiales b | Presidencias Fallidas | Total |
| Argentina | 7 | 0 | 3 | 0 | 3 | 10 |
| Bolivia | 9 | 0 | 3 | 1 | 4 | 13 |
| Brasil | 7 | 2 | 0 | 0 | 2 | 9 |
| Chile | 7 | 0 | 0 | 0 | 0 | 7 |
| Colombia | 11 | 0 | 0 | 0 | 0 | 11 |
| Costa Rica | 12 | 0 | 0 | 0 | 0 | 12 |
| Ecuador | 8 | 2 | 0 | 1 | 3 | 11 |
| El Salvador | 8 | 0 | 0 | 0 | 0 | 8 |
| Guatemala | 7 | 1 | 1 | 0 | 2 | 9 |
| Honduras | 8 | 0 | 0 | 1 | 1 | 9 |
| México | 6 | 0 | 0 | 0 | 0 | 6 |
| Nicaragua | 7 | 0 | 0 | 0 | 0 | 7 |
| Panamá | 7 | 0 | 0 | 0 | 0 | 7 |
| Paraguay | 4 | 2 | 0 | 0 | 2 | 6 |
| Perú | 8 | 2 | 1 | 0 | 3 | 11 |
| Rep. Dominicana | 11 | 0 | 1 | 0 | 1 | 12 |
| Uruguay | 8 | 0 | 0 | 0 | 0 | 8 |
| Venezuela | 7 | 1 | 0 | 0 | 1 | 8 |
| Total | 142 | 10 | 9 | 3 | 22 | 164 |
Fuente: Elaboración propia
a) Los casos de juicio político también incluyen acusaciones constitucionales (e.g., Chile), vacancia en el cargo (e.g., Perú) y declaraciones de incapacidad (e.g., Ecuador).
b) Los casos especiales incluyen los golpes de Estado en contra de Evo Morales en Bolivia (2019), Manuel Zelaya en Honduras (2009) y el derrocamiento de Jamil Mahuad en Ecuador (2000).
Estos presidentes “fallidos” han sido reemplazados por civiles, una clara diferencia con lo ocurrido en la segunda mitad del siglo XX cuando ese rol lo asumieron los militares. Si bien Chile no ha experimentado este tipo de evento, la crisis constante que vivió Sebastián Piñera desde octubre 2019 hasta el final de su segundo gobierno ha visibilizado un escenario que, si bien excepcional, debiera considerarse en la actual discusión constitucional. De hecho, en los próximos días el Pleno de la Convención Constitucional (CC) votará el informe de reemplazo de la Comisión de Sistema Político, el que debiera incluir qué hacer respecto del potencial término anticipado del mandato del o la presidenta[1].
“En los próximos días el Pleno de la Convención Constitucional votará el informe de reemplazo de la Comisión de Sistema Político, el que debiera incluir qué hacer respecto del potencial término anticipado del mandato del o la presidenta”
PRIMER MECANISMO: RENUNCIA Y JUICIO POLÍTICO
En una democracia presidencial existen básicamente dos caminos para que un primer mandatario deje el cargo: renuncia y destitución del Congreso.
De hecho, la tabla 1 muestra que casi la mitad de los casos de presidencias fallidas corresponden a remociones activadas por el Legislativo (bajo la etiqueta de juicio político), mientras el mecanismo que le sigue es la renuncia forzada. Dado que un pilar fundamental del presidencialismo son los periodos fijos en sus cargos para los presidentes (y congresistas), con las ventajas que eso conlleva, tanto la renuncia forzada como la destitución por parte del Congreso son eventos más bien extraordinarios. Por un lado, un político que llega a la presidencia, difícilmente, la dejará ante el primer signo de presión popular, independiente si esta es justificada o no. Por otro lado, el juicio político –por buenas razones (una de ellas, desincentivar su mala utilización)– tiene requisitos altos para poder aprobarse y propiciar la salida anticipada del presidente. La institución del juicio político, o acusación constitucional como se le conoce en Chile, puede parecer inefectiva para algunos. Sin embargo, no debemos olvidar dos aspectos importantes de este mecanismo. Como nos recuerda Mariana Llanos y Leiv Marsteintredet (2022), el juicio político puede ser mal utilizado para satisfacer objetivos estrictamente partidistas o de movimientos oportunistas, tal como ha ocurrido en otros países de América Latina (pensemos en las críticas que despertó la remoción de la presidenta brasileña Dilma Rousseff en 2016).
Además, Llanos y Marsteintredet nos advierten que las crisis políticas profundas, como la que Chile comenzó a vivir desde 2019, pueden no llegar a su fin con la salida del presidente.
Al contrario de lo que se pudiera pensar, la salida anticipada de un presidente, ya sea vía renuncia forzada o un juicio político, podría agudizar o prolongar el escenario de inestabilidad. Así lo experimentó Argentina a comienzos de este siglo luego de la renuncia de Fernando de la Rúa (2001) y la seguidilla de presidentes que pasaron por la Casa Rosada; o Bolivia, tras la salida de Gonzalo Sánchez de Lozada en 2003, cuando incluso su sucesor fue obligado a dejar el cargo.
“Facilitar la salida del presidente durante una crisis política no funcionaría necesariamente como una ‘válvula de escape’ sino que, incluso, puede llegar a agravar las tensiones político-sociales”
Un caso más reciente es el de Perú, que desde marzo de 2018 enfrenta serios problemas de gobernabilidad. Esto lo sabe bien el Presidente Pedro Castillo, cuyo gobierno va en su cuarto gabinete desde que juró en el cargo en julio de 2021.[2] Es decir, facilitar la salida del presidente durante una crisis política no funcionaría necesariamente como una “válvula de escape” de esta, sino que, incluso, puede llegar a agravar las tensiones político-sociales que vive el país. No obstante, en algunos casos, cuando la causa de la crisis reside directamente en el presidente, esta sí podría terminar con la renuncia o destitución del primer mandatario. El juicio político en contra de Fernando Collor (Brasil 1992) y la renuncia de Jorge Serrano (Guatemala 1993) son ejemplos en que las crisis políticas que vivían sus respectivos países finalizaron con la remoción de ambos.
REFERENDUM REVOCATORIO
Otro dispositivo que se debiera discutir, pero con mucha más cautela que el juicio político, es el referéndum revocatorio.[3] Este consiste en una elección en que la ciudadanía asiste a las urnas para decidir si ratifica o revoca el mandato del/la presidente/a. Como tal, la elección se decide por la opción que recibe más sufragios. Si la opción “ratifica” triunfa, el presidente sigue en su cargo; si gana la alternativa “revocatoria”, el presidente debe salir del poder y es reemplazado. Esta iniciativa alivia uno de los problemas que posee la acusación constitucional: que el actor que elige al presidente, la ciudadanía, no es el mismo que se encarga de su destitución, el Congreso (Pérez-Liñán 2020). El referéndum revocatorio introduce un mayor grado de legitimidad al proceso de destitución del primer mandatario, pues ya no sería tan sencillo acusar “golpe” con algún tipo de adjetivo en caso de que una acusación constitucional sea aprobada en el Congreso,[4] pues es la gente la que decidiría qué hacer con el presidente en una elección democrática. Además, el referéndum revocatorio ayudaría a canalizar institucionalmente el malestar en contra del gobierno. En América Latina, este mecanismo existe en Bolivia, Ecuador, México y Venezuela, aunque nunca un presidente ha dejado el poder a través de esta vía (Sánchez Gayoso y Escamilla Cadena 2017).[5]
“El próximo 10 de abril se realizará el referéndum revocatorio ‘en contra’ del presidente mexicano, elección que ha sido promovida por el mismo AMLO”
Sin embargo, en los detalles de este dispositivo descansa el potencial para su mal uso. Para evitar lo anterior, primero, debe delimitarse en qué momento del periodo presidencial puede usarse este mecanismo. Sería contraproducente permitir el referéndum revocatorio cuando el presidente recién ha llegado al poder. Por ello, sería recomendable que solo se pueda utilizar una vez transcurrida la primera mitad del periodo constitucional, y tampoco durante el último año. Segundo, se debe regular el tiempo, quiénes pueden firmar y cuántas firmas se necesitan para solicitar la realización de un referéndum revocatorio. Tercero, se debe establecer un alto umbral de participación electoral en el referéndum revocatorio para que este no sea validado solamente por un porcentaje menor del electorado. Y, cuarto, un referéndum revocatorio debiera poder celebrarse solo una vez por periodo presidencial.
Así y todo, la adopción del referéndum revocatorio se debe debatir con muchísimo cuidado. Las razones para dudar de su eficacia son similares a las del juicio político: puede ser mal utilizado por la oposición y no garantiza que la crisis política que lo gatilla se solucione, pudiendo incluso empeorarla. A ello se debe agregar que grupos opositores, desde el momento en que pierden la elección presidencial, pueden comenzar a organizarse para desestabilizar al presidente. También es fundamental considerar lo advertido por David Altman, experto en mecanismos de democracia directa. Altman sostiene que el referéndum revocatorio (a) no serviría para promover una política más limpia, responsable, consensual o sensata; (b) que ninguna de las democracias consolidadas lo contempla, y (c) que el presidente revocado –a pesar de haber sido destituido–pueda mantener niveles de popularidad (y legitimidad) más altos que quien lo sustituya.[6] Estos son cuestionamientos profundos al referéndum revocatorio, los cuales deben ser tenidos en consideración cuando se debata sobre este mecanismo.
Adicionalmente, vale la pena considerar otra forma de mal utilizar el referéndum revocatorio. Por ejemplo, en diciembre de 2019, el Congreso de México aprobó una reforma constitucional para crear la revocatoria de mandato, medida que había sido parte de las promesas de campaña del Presidente Andrés Manuel López Obrador (AMLO). El próximo 10 de abril se realizará el referéndum revocatorio “en contra” del presidente mexicano, elección que ha sido promovida por el mismo AMLO. Según sus críticos y opositores, el Presidente López Obrador busca convertir dicha elección en una ratificación hacia su persona y, con ello, salir fortalecido políticamente para seguir impulsando su agenda. Es decir, más que una revocatoria de mandato, AMLO está utilizando este dispositivo como una ratificación de su gestión.
VICEPRESIDENCIA
Finalmente, si bien es una iniciativa que la Comisión de Sistema Político de la CC al parecer ya descartó, la existencia de una o un vicepresidente ayudaría a resolver situaciones complejas como, por ejemplo, la continuidad del gobierno en caso de un juicio político exitoso en contra del presidente o su renuncia.
La vicepresidencia sería una alternativa menos disruptiva y con menores tentaciones de mal uso que el referéndum revocatorio. Por un lado, el hecho de que el vicepresidente compita junto al nombre del o la candidata a la presidencia en la misma papeleta le entregaría legitimidad para asumir la primera magistratura en caso de que el presidente deba dar un paso al costado. Por otro, resolvería un problema de coordinación de todos los actores que quieren que el presidente en ejercicio deje su cargo, pues una gran dificultad en este tipo de situaciones es cómo ponerse de acuerdo sobre qué persona ocupará posteriormente el sillón presidencial.[7]
En ese sentido, el o la vicepresidenta sería la sucesora natural y constitucional del presidente forzado a salir anticipadamente. Finalmente, si bien la salida del presidente representaría un nivel de inestabilidad de su administración, el hecho de que el vicepresidente ocupe su lugar daría un grado de continuidad al gobierno que la gente democrática y libremente eligió en las ultimas elecciones. En este sentido, valorando el innovador aporte del capítulo escrito por José Zurita-Tapia, Anabel Yanes-Rojas y Alejandro Olivares L. (2022), discrepo ligeramente de su propuesta, pues los autores sostienen que el vicepresidente debiera asumir solo en casos de renuncia o fallecimiento del presidente o juicio no político en su contra. Yo no me inclino por establecer esas condiciones para que el vicepresidente asuma el poder.
COMENTARIOS FINALES
La experiencia comparada en América Latina nos muestra que el término anticipado de una presidencia no siempre contribuye a una pronta resolución de la crisis política en la que está inmersa. Muchas veces ocurre lo contrario: la agudización de los conflictos político-sociales.
Por ello, la discusión sobre el diseño y uso de mecanismos institucionales que se relacionan con la salida prematura de un presidente –tales como el juicio político y el referéndum revocatorio– debe ser llevada a cabo con mesura y visión de largo plazo. Si bien el juicio político, en algunos contextos, pareciera ser difícil de ejecutar por las altas mayorías que requiere, sería una mejor alternativa que el referéndum revocatorio (consideremos cómo está siendo utilizado este mecanismo por AMLO en México). La politóloga y especialista en democracia directa, Yanina Welp desaconseja el revocatorio para nuestra realidad al señalar que “no es una buena idea en países donde hay una alta fragmentación del sistema de partidos políticos, como es el caso de Chile”.
Reconociendo que el juicio político en contra del presidente junto a la renuncia forzada serían las únicas opciones para remover a un presidente en ejercicio, entonces ciertamente se debieran considerar las ventajas de la vicepresidencia como una institución que entregaría continuidad y legitimidad al gobierno ante la ocurrencia de cualquiera de estos dos eventos excepcionales.
NOTAS Y REFERENCIAS
[1] Actualmente, la Constitución señala que la Cámara de Diputadas y Diputados puede declarar si han o no a lugar las acusaciones en contra de varias autoridades, entre ellas el presidente y sus ministros (art. 52, nº 2); mientras el Senado tiene la responsabilidad de determinar si quien es acusado o acusada constitucionalmente es o no “culpable del delito, infracción o abuso de poder que se le imputa” (art. 53, nº 1). Las fuerzas de izquierda de la Comisión de Sistema Político firmaron un “gran acuerdo” que aborda el tema, pero no menciona uno de los mecanismos (las acusaciones constitucionales). Además, se debe tener en consideración que el pasado 30 de marzo, el Pleno de la Convención Constitucional (CC) rechazó con 46 votos en contra, 96 a favor y siete abstenciones la propuesta de la Comisión de Principios Fundamentales sobre la revocatoria de mandato del presidente de la república, otro mecanismo para propiciar la salida anticipada del primer mandatario.
[2] Para agravar los problemas que vive el gobierno, el Presidente Castillo decidió decretar estado de emergencia en Lima y Callao a raíz de las protestas de transportistas y otros gremios, las cuales han dejado cuatro personas fallecidas. No obstante, Castillo se vio forzado a derogar el toque de queda, el cual estuvo en vigor solo el martes 5 de abril de 2022.
[3] Para conocer en más detalle las características, uso y efectos del referéndum revocatorio, ver el libro editado por Yanina Welp y Laurence Whitehead (2020) titulado The Politics of Recall Elections.
[4] Para más información sobre “golpes” con adjetivo, ver el artículo de Leiv Marsteintredet y Andrés Malamud (2020) “Coup with Adjectives: Conceptual Stretching or Innovation in Comparative Research?” publicado en la revista Political Studies.
[5] Al menos dos factores ayudarían a explicar por qué los referéndums revocatorios a este nivel han sido poco utilizados: a diferencia de un juicio político, el referéndum revocatorio es menos expedito pues organizar la elección toma tiempo y recursos considerables; y, quizás más importante, el gobierno puede ejercer una influencia indebida en el proceso electoral, ya sea entorpeciendo o demorando intencionalmente su implementación (Pérez-Liñán 2020: 223-224).
[6] Ver más detalles de los argumentos de David Altman en el coloquio “Mecanismos de Democracia Directa y Nueva Constitución”, organizado por el Instituto de Estudios de la Sociedad (20 de octubre de 2021).
[7] Una de las razones que explicaría la continuidad en el cargo de Sebastián Piñera, especialmente a finales de 2019, sería la falta de una figura que concitara consenso y legitimidad para reemplazarlo. Ni en la izquierda ni en la derecha existía un liderazgo que reuniera esas características.
REFERENCIAS
Llanos, Mariana y Marsteintredet, Levi. (2022). Los límites del impeachment presidencial: lecciones que nos deja Latinoamérica. En Christopher A. Martínez (Editor) Presidencialismo: Reflexiones para el Debate Constitucional en Chile. Santiago: Fondo de Cultura Económica y Ediciones UCT, pp. 119-130.
Pérez-Liñán, Aníbal. (2020). Narratives of executive downfall: Recall, impeachment, or coup? En Y. Welp y L. Whitehead (eds.), The politics of recall elections. Palgrave Macmillan, pp. 201-228.
Sánchez Gayosso, Ramiro D. y Escamilla Cadena, Alberto. (2017). La interrupción del mandato presidencial en América Latina (1992-2016). POLIS, 13(1): 47-84.
Zurita-Tapia, José, Yanes-Rojas, Anabel y Olivares L., Alejandro. (2022). ¿Vicepresidencia para Chile? En Christopher A. Martínez (Editor) Presidencialismo: Reflexiones para el Debate Constitucional en Chile. Santiago: Fondo de Cultura Económica y Ediciones UCT, pp. 103-117.
Fuente: https://terceradosis.cl/2022/04/10/que-hacer-con-lxs-presidentxs-cuando-se-vuelven-indeseables/
